El Dr. James E. Mahon Jr., bloguero invitado, es profesor de Ciencias Políticas en el Williams College, GFDD Fellow 2013-14, y autor de la publicación de GFDD/Funglode titulada La Reforma Tributaria Dominicana de 2012 en el Contexto Histórico y Regional.
Las reformas tributarias trascendentales en cualquier país son raras (e interesantes) porque son políticamente difíciles. En los Estados Unidos, por ejemplo, la última reforma fiscal importante se llevó a cabo en 1986. La reforma tributaria dominicana de noviembre de 2012 (Ley 258-12) fue un paso importante en algunos aspectos, y las circunstancias de su origen abren una ventana hacia la política contemporánea en el país.
La reforma fue innovadora en su diseño, pero relativamente tímida en sus objetivos de recaudación de ingresos y sus resultados fueron decepcionantes. Aprobada y puesta en práctica por un Congreso dominado por el PLD y un presidente recién elegido, el impuesto nacional al valor agregado (ITBIS) fue establecido con el fin de unificar tarifas y para incluir artículos de consumo popular, iniciar la retención en la fuente de la contribución sobre ingresos de capital y revisar el impuesto nacional sobre bienes inmuebles. Aunque ni Danilo Medina ni los candidatos a cargos legislativos del PLD incluyeron la reforma tributaria en sus plataformas de campaña, varias consideraciones políticas impulsaron la reforma: la mala publicidad que rodeaba las obras públicas y otros rubros durante la temporada electoral, con un gran déficit fiscal estimado; las promesas de gastos adicionales por el candidato Medina (por ejemplo, cumplir con el objetivo del 4 por ciento del PIB para financiar la educación que fue establecido en la Estrategia Nacional de Desarrollo (END); y el deseo de conseguir una buena calificación del FMI en las consultas anuales del Artículo IV.
Las políticas de la reforma reflejan el dominio del partido en el poder, así como una insatisfacción general con el gasto del gobierno y la administración pública. La aprobación de la reforma en el Congreso siempre estuvo asegurada. Sin embargo, en el otro foro prescrito por la Constitución y en la END para la conformación de las políticas tributarias – el Consejo Económico y Social (CES), integrado por representantes empresariales, laborales y de la sociedad civil – la política del gobierno fue recibida menos favorablemente, dado que los miembros solicitaron información sobre el reciente gasto y buscaron requisitos de transparencia a cambio de ingresos fiscales adicionales. Después de plantear el marco de la reforma, el gobierno se reunió con el FMI y con varios líderes empresariales, pero pospuso varias veces y a continuación interrumpió sus reuniones con el CES, para luego entregar el proyecto en noviembre al Congreso, el que rápidamente lo aprobó.
La reforma era relativamente limitada en sus objetivos, especialmente en vista de la falta de oposición al gobierno del PLD. Al compararla con otras reformas tributarias en la historia reciente de la República Dominicana, la razón principal de esta timidez parece ser la falta de una crisis que perturbase el equilibrio del apoyo político del PLD a través del gasto público. Un examen superficial de la prima de las tasas de interés para la deuda del gobierno dominicano hacia finales del 2012 apoya esta interpretación. A pesar del tan discutido déficit fiscal, el mercado de los nuevos préstamos estaba en calma. No envió señales a la administración de Medina de que éste era el momento propicio para que aumentara los impuestos de manera significativa.
El rendimiento del sistema tributario dominicano desde la reforma confirma esta impresión de debilidad relativa. Si no se incluyen los ingresos extraordinarios generados por las amnistías y los pagos anticipados de Barrick Gold, los ingresos fiscales como proporción del PIB no cambiaron, a pesar de un rápido crecimiento real del PIB en 2013 (4,6 por ciento) y en 2014 (5,0 por ciento). El estimado para el 2012 fue de 13,47 por ciento; para el 2014, fue de 13,5 por ciento, aunque ahora el ITBIS estaba aportando una mayor proporción del total (4,7 por ciento del PIB en lugar del 3,9 por ciento). Junto a un incremento en la pérdida de ingresos estimados por concepto de exenciones e incentivos fiscales – actualmente alrededor del 6,7 por ciento del PIB – estas cifras sugieren una posibilidad no deseada. El «dinamismo» del sistema tributario dominicano ahora podría estarse acercando a la unidad, en gran parte debido a estas reducciones fiscales, junto con la evasión impositiva generalizada. Es decir, el crecimiento dominicano actualmente no aumenta los ingresos fiscales nacionales dominicanos más que de manera proporcional, tal como sucede en la mayoría de los países. Esto podría estar ocurriendo porque la economía está creciendo de forma desproporcionada en los sectores favorecidos con desgravaciones fiscales. Esto, por supuesto, fue uno de los principales propósitos de esas reducciones cuando fueron concedidas. Sólo que se han vuelto demasiado numerosas.
Afortunadamente, ya se reconoció este problema en el documento en el que se puede encontrar la mayoría de la agenda de la reforma política tributaria dominicana: la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) de enero de 2012. Entre sus puntos principales se encuentran la reducción y eliminación de las exenciones fiscales; un cambio hacia la imposición directa (por ingresos y bienes); y un aumento sostenido y sustancial en la proporción de los ingresos fiscales y el PIB. Todo esto se equilibraría con el aumento de la transparencia y la rendición de cuentas en el gasto público y la administración. El último elemento importante sigue los ejemplos de otros países en el hemisferio que, al igual que la República Dominicana, han liberalizado el comercio durante las últimas décadas: la unificación de la autoridad de impuestos internos (DGII) y el servicio de las aduanas (DGA). Esta medida tiene como objetivo reducir la evasión basada en la falsificación de las facturas, ya que reconoce que casi la mitad de los ingresos procedentes del ITBIS se recoge en las aduanas.
Sin embargo, no debemos esperar reformas fiscales adicionales en un futuro próximo. Aunque probablemente el déficit fiscal crecerá en el año electoral 2016 y la vulnerabilidad financiera del gobierno crecerá en consecuencia, los mercados de bonos actualmente están bastante tranquilos y no parece que hay oposición política a punto de desafiar la continuidad del PLD en la presidencia o en la legislatura. Y el tan esperado pacto fiscal en el CES probablemente terminará siendo pospuesto hasta el próximo período presidencial, lo mismo que las negociaciones del pacto de la electricidad parecen continuar hasta finales de 2015 o principios de 2016.
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